Privilegia la participación parlamentaria por sobre la participación ciudadana en la composición de la próxima Convención Constitucional.

Juan Pablo Ciudad Pérez

Abogado Constitucionalista

21/11/2019. En la madrugada del día jueves 15 de noviembre, un grupo de parlamentarias y parlamentarios, junto a las y los presidentes de los partidos políticos de gobierno y varios partidos de oposición, presentaron a Chile un “Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución”.

Este acuerdo refleja, en primer lugar, una conquista del movimiento social que en el plazo de un mes puso en jaque a toda la institucionalidad política del país e hizo que incluso los poderosos y sus representantes políticos en los poderes públicos reconocieran la desigualdad estructural que afecta a todas las relaciones vitales y sociales de la vida cívica, y buscaran negociar una salida a esta irrupción social que reclama soberanía desde abajo.

Lo segundo que debe decirse es que esta salida política reproduce las limitaciones a la democracia que caracterizaron al período de la transición política de los últimos 30 años y vuelve extremadamente difícil la posibilidad de que el proceso constituyente permita configurar un Estado estructuralmente distinto al actual.

Esto porque el Acuerdo entre el oficialismo y varios partidos de la oposición, no obstante su breve extensión, se ocupa de amarrar eficazmente el proceso constituyente venidero y asegurarle a los miembros del Congreso una privilegiada participación en él.

A continuación, se desarrollarán las principales características de este Acuerdo que hacen que en los hechos cualquiera de las alternativas que gane en el Plebiscito del próximo mes de abril, ya sea una Convención Constitucional (CC) o una Convención Mixta Constitucional (CMC), implique de todas formas que la participación ciudadana sea restringida en comparación a la injerencia de las parlamentarias y los parlamentarios actuales y de los partidos políticos, y que sea difícil incorporar reformas transformadoras, a menos que cuenten con el apoyo de parte importante del bloque transicional.

En primer lugar, analizaremos las trampas del Acuerdo Constitucional:

  1. Privilegia la participación parlamentaria por sobre la participación ciudadana en la composición de la próxima Convención Constitucional

a)El punto número 9 del Acuerdo permite a los y las diputadas y senadoras, y a todas las personas que ocupan algún cargo de representación popular, ser candidatos y candidatas a delegados y delegadas en el proceso constituyente. En el actual orden de cosas, esto constituye un incentivo directo a los partidos políticos. ¿Por qué? El artículo 51 de la Constitución vigente regula los casos de vacancia de los parlamentarios de ambas Cámaras. Señalando que los cargos parlamentarios vacantes serán ocupados por el ciudadano que designe el partido político al que pertenecía el o la parlamentaria saliente; prohibiéndose explícitamente la posibilidad de una elección complementaria. Por tanto, es muy probable que en la elección de delegados constituyentes de octubre del próximo año tengamos a muchos y muchas parlamentarias actuales en la papeleta, que junto a sus partidos políticos harán uso y abuso de esta norma constitucional.

b)El Acuerdo señala que los y las delegadas no podrán ser candidatas a cargos de elección popular, sino hasta después de un año de haber cesado su función constituyente. En la práctica, ese compromiso es absolutamente vacío y tramposo, pues en nuestro país no se practicará ninguna elección popular durante el período de prohibición a ser candidata o candidato que prescribe el Acuerdo.

c)Se utilizará el mismo sistema electoral utilizado para la última elección de Diputados, utilizándose la misma subdivisión distrital. Esto va a generar que la composición del futuro órgano constituyente no va a ser tan distinta a la actual composición de la Cámara de Diputados. Esto permitirá que los y las parlamentarias podrán servirse de todo el aparato económico, político, social y territorial que hoy tienen para ser electos, en desmedro de las y los independientes.

Para solucionar estos importantes vicios, que pondrían en una infranqueable desventaja a las y los independientes, pues los parlamentarios tendrían toda una maquinaria política, económica y social para ganar esas elecciones, se debería: a) incorporar norma que inhabilite a los y las parlamentarias a ser candidatos y candidatas al órgano constituyente; o b) presentar una Ley de Reforma Constitucional que disponga que los cargos vacantes se complementen con las primeras mayorías de los y las candidatas que no lograron ser electas en la última elección; o c) que los y las delegadas electas no podrán ser candidatas a algún cargo de representación popular por el plazo de 5 años; o d) que los y las ciudadanas independientes puedan configurar listas temáticas que permitan una participación más equitativas con respecto a las legítimas listas que articulen los partidos políticos.

Además, en cualquier caso, deberían incorporarse normas que emparejen la cancha, para que los y las independientes puedan competir en igualdad de condiciones con los y las parlamentarias. De lo contrario, independiente del órgano constituyente electo –Convención Mixta Constitucional o Convención Constitucional -, ambas opciones tendrían una fuerte influencia parlamentaria en la elaboración de la próxima Constitución, lo que podría convertirlas fácticamente en un Congreso Constituyente.

De no incorporarse en la futura Ley de Reforma Constitucional alguna de las medidas propuestas que permitan la igual probabilidad de que las y los independientes puedan resultar electos, es muy probable que al órgano constituyente, más allá de la validación democrática que tenga en las urnas, se le atribuya una falta de legitimidad social, cuyo resultado sea el desafecto de la ciudadanía respecto de la nueva Constitución que aquel órgano elabore.

2.Quórum de 2/3 de aprobación y traspaso de las materias que no logren este quórum al Congreso, para que este las resuelva por ley

El Acuerdo establece que tanto el reglamento de votación que regirá al órgano constituyente como las normas que se pretendan incorporar en el futuro texto constitucional deberán contar con la aprobación de los 2/3 de sus miembros. Esto significa, por ejemplo, que si  gana la opción de Convención Constitucional, y el Congreso junto a la Comisión de expertos que se creará para estos fines define que la Convención estará compuesta por 100 miembros, se necesitarían 67 delegados para poder incorporar una norma a la futura Constitución, y solo 34 personas tendrían un poder de veto sobre todas y cada una de las materias que se quieran discutir.

Adicionalmente, los suscriptores del acuerdo, han señalado que si una moción o acuerdo no lograse los 2/3, dicha materia no sería regulada por la Constitución y sería simplemente materia de ley. Esto, sin duda, afectaría a la consagración y garantía de los derechos sociales o la propuesta que muchos tenemos de nacionalizar los recursos naturales como el cobre, el litio y el agua, entre otras demandas ciudadanas.

Por tanto, solo se abren dos caminos: El primero es que la próxima Constitución se configure como una Constitución mínima que deje afuera asuntos importantes como paridad de género o creación de instancias democráticas vinculantes y participativas para pueblos originarios, y un texto escuálido o carente de definiciones importantes respecto a los problemas sociales y los abusos que han colmado a la población y provocado este estallido social. Y la segunda posibilidad es que, con el propósito de darle consistencia constitucional al próximo orden institucional que regirá en Chile, se opte por la estrategia jurídico-constitucional de establecer normas generales y/o ambiguas que puedan ser aprobadas ampliamente. Esta segunda alternativa, nos llevaría a que las próximas instituciones y derechos que establezca la Constitución no sean muy distintos a los presentes en la Carta Fundamental actual. Y, por tanto, que cambie todo para que no cambie nada, y se revista de validez y legitimidad democrática a una Constitución similar a la actual Constitución neoliberal.

Dentro de este problema, la discusión que se ha abierto sobre la “hoja en blanco” es inoficiosa, a mi gusto. Porque, aunque el órgano constituyente no trabaje sobre el actual texto constitucional como base que habilita la discusión, el quórum de aprobación de 2/3 permite que el bloque transicional corra con ventaja en relación con las iniciativas transformadoras. Por tanto, el peso de la tradición y la transición, favorecido por el quórum acordado, obligará a que todas las materias que quieran incorporarse pasen por el filtro de los partidos de derecha, centro derecha o centro, impidiendo la posibilidad de introducirle cambios estructurales al actual orden institucional y al modelo económico imperante, a pesar de que un grupo mayoritario de delegadas y delegados promuevan dichos cambios. Pensar que esto no implicaría un posible veto para los cambios sustantivos – como incluso lo ha señalado Fernando Atria – es tenerle demasiada confianza a los partidos que suscribieron el acuerdo y soslayar el hecho de que existen intereses fácticos y grupos de poder económico detrás de estos partidos, también de oposición. La Constitución no se discutirá en blanco: desde el día uno existirán presiones económicas para que el modelo neoliberal transe lo menos posible y que la futura Constitución siga favoreciendo al reducido círculo de poderosos. También el movimiento social debe ejercer presión, pero las reglas del juego presentes en el acuerdo podrían sobrerrepresentar al bloque transicional. No hay espacio para ingenuidades en este proceso.

A este respecto, existen dos maneras adecuadas para resolver este problema político. La primera de ellas es seguir las experiencias comparadas de otros procesos constituyentes, que mayoritariamente han establecido como quórums de aprobación la mayoría absoluta (50% +1) o los 3/5 (60%) de las y los miembros del órgano constituyente, cuando sea necesario resolver disensos. La segunda opción, que también Atria y otros han planteado como posibilidad, y que también me parece apropiada y ampliamente democrática, es mantener el quórum actual del acuerdo (2/3), no obstante, aquellas propuestas que no lo logren pero que hayan obtenido más de un 55% o 60% (3/5) de adhesión pasen a plebiscitarse, para que la ciudadanía sea directamente quien decida sobre su eventual incorporación en el texto constitucional. El Plebiscito sobre estos artículos o disposiciones, o sobre los disensos, incorporando ambas opciones en disputa, podría hacerse durante el proceso constituyente, o al final de este, pero necesariamente antes del Plebiscito final ratificatorio.

3.La Comisión de expertos

El acuerdo establece que los partidos firmantes se comprometen a crear una comisión técnica integrada por expertos constitucionalistas que definirá los mecanismos y reglas de trabajo del futuro órgano constituyente. Esto constituye una sustracción parcial de la soberanía de aquel órgano y de su poder constituyente. Precisamente la Constitución de Jaime Guzmán da cuenta de que las formas muchas veces pueden ser más importantes que el fondo. Es ilógico, desde el punto de vista de la teoría constitucional, y antidemocrático que una Comisión de expertos, cuya composición es elitaria, determine en forma previa al proceso constituyente las reglas del juego que, sin duda alguna, condicionarán el debate y el contenido del futuro texto constitucional.

Por ello, el Congreso (con la participación indubitada de sus asesores) y quizá otros abogados constitucionalistas deberían solo determinar las reglas respecto a: 1. El diseño general de las etapas que incluirá el proceso constituyente. 2. Las convocatorias a los Plebiscitos de entrada y de ratificación. 3. Las condiciones de la elección de delegados al órgano constituyente. 4. El mandato del órgano constituyente y la duración de su actividad. Pero, debe ser atribución del órgano constituyente establecer sus mecanismos de funcionamiento interno, e incluso los quórum de aprobación y las condiciones para lograr un disenso mayoritario que deba pasar a Plebiscito ciudadano, como ocurriría en el segundo mecanismo propuesto del punto anterior.

Ahora, quisiera comentar las insuficiencias del Acuerdo Constitucional. Vale decir, lo que no se dijo.

4.No asegura participación de los Pueblos Originarios

Es absolutamente lamentable que el mismo día en que se cumplió un año del asesinato de Camilo Catrillanca, en que las plazas de armas de las capitales regionales se repletaron de múltiples banderas y lienzos que rezaban “Asamblea Constituyente Plurinacional”, el parlamento y los partidos políticos oficialistas y de oposición firmantes estuvieran trabajando en un acuerdo que en los hechos excluye a las y los representantes de los pueblos originarios o hace inmensamente difícil su inclusión como delegadas y delegados constituyentes.

Los pueblos originarios han experimentado toda la construcción del Estado nacional como un proceso deconstituyente respecto de su cultura, sus formas de relacionarse entre ellos y con la naturaleza, entre otros fenómenos. Es decir, han experimentado al neocolonialismo como un proceso que también ha desmantelado sus maneras cotidianas, sociales e íntimas de relacionarse. Por eso, las calles también se han colmado de banderas mapuches y de otros pueblos originarios, porque los simpatizantes con estas causas legítimamente sienten que este proceso constituyente que se abre debiese hacerle justicia, de cierta forma, a las reivindicaciones y necesidades de estos pueblos que por siglos han sido víctimas de ultraje, falta de reconocimiento y criminalización.

Por este motivo, debiesen incorporarse, como en varios procesos constituyentes de la región, espacios preferentes para delegados pertenecientes a todos los pueblos originarios presentes actualmente en nuestro territorio.

5.No incluye participación de los y las chilenas residentes en el extranjero

El Acuerdo fraguado la semana pasada nada dice respecto a la posibilidad de que estos compatriotas puedan ejercer su derecho político. Sin embargo, se ha señalado extraoficialmente por algunos y algunas políticas que defienden el Acuerdo, que el proceso constituyente incluiría la participación electoral de los y las chilenas residentes en el extranjero en el Plebiscito de entrada y en el Plebiscito de cierre que refrendará el futuro texto constitucional. Pero no se contempla la posibilidad de que estas ciudadanas y ciudadanos puedan escoger a los miembros del futuro órgano constituyente ni menos que puedan ser delegados y delegadas. Esto constituye una privación al ejercicio integral de los derechos políticos de estas ciudadanas y ciudadanos.

Por ello, debe incluirse en la ley que habilitará el proceso constituyente, la participación los y las chilenas residentes en el extranjero, siguiendo la experiencia comparada de otras Asambleas Constituyentes y procesos de cambio constitucional.

En síntesis, si queremos que el proceso constituyente que se abre sea realmente democrático, debiesen incorporarse al Acuerdo Constitucional los siguientes asuntos:

1.Mecanismos que permitan restringir la sobrerrepresentación de las y los actuales parlamentarios en el órgano constituyente y que emparejen la cancha para que las y los independientes tengan efectivas probabilidades de ser electos como delegadas y delegados.

2.Quórum de 3/5 para aprobar las materias del próximo texto constitucional o, alternativamente, la inclusión de un nuevo Plebiscito para los disensos que obtengan más de un 55% o 60% (3/5) de adhesión y menos de 2/3.

3.Restringir las atribuciones del Congreso y los expertos. Y que los mecanismos de funcionamiento y aprobación sean definidos por las y los delegados constituyentes.

4.Incorporación de cupos preferentes para representantes de Pueblos Originarios.

5.Incorporación de delegadas y delegados representantes de las y los chilenos residentes en el extranjero, electos por sufragio entre los mismos.

Adicionalmente, es obvio que las elecciones de delegadas y delegados deben ser organizadas de tal manera que garanticen la igualdad de género en el órgano constituyente.

Es importante que el proceso constituyente cuente con la mayor legitimidad posible de la población. Por ello, considero, finalmente,  que debemos volcarnos ahora a discutir la manera de hacer más democrático este proceso, y no regalarle a los sectores conservadores – que nostálgicamente están intentando digerir el comienzo del fin de la Constitución de la dictadura y de la transición tutelada – el festín de asistir al fraccionamiento de las fuerzas que en diversas instancias han abogado por el cambio constitucional y la necesidad de un mecanismos participativo, que permita la efectiva transformación de los pilares que hoy sustentan la desigualdad y el abuso en Chile. Esta es la imperiosa tarea que nos convoca, pues no se trata solo de reemplazar la Constitución de Pinochet sino que también de superar el modelo neoliberal, cuestión que no es presumible que sea posible con las condiciones actuales del Acuerdo Constitucional.